完善我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作的建議

摘  要：檢驗檢測是國家質(zhì)量基礎設施的重要組成部分，在保障質(zhì)量安全、服務市場流通、促進國際貿(mào)易等方面發(fā)揮著重要作用。為規(guī)范行業(yè)秩序，營造公平競爭的市場環(huán)境，我國搭建了檢驗檢測行業(yè)的監(jiān)管工作體系，但也存在制度建設不健全、責任體系不明晰、監(jiān)管措施不科學和保障基礎不扎實等問題。根據(jù)系統(tǒng)論思想的指導，研究建議立足產(chǎn)業(yè)實際，加快相關法規(guī)制度建設、完善資質(zhì)認定方式、夯實監(jiān)管能力基礎、提升把關執(zhí)法效用，推動我國檢驗檢測行業(yè)治理體系和治理能力更加現(xiàn)代化。

關鍵詞：檢驗檢測  監(jiān)管  先進治理經(jīng)驗  現(xiàn)代化

黨的十九屆五中全會指出，要完善國家質(zhì)量基礎設施，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平。檢驗檢測是國家質(zhì)量基礎設施的重要組成部分，在服務市場監(jiān)管、提升產(chǎn)品質(zhì)量、推動產(chǎn)業(yè)升級、保護生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。我國是檢驗檢測市場大國，全行業(yè)年營業(yè)收入占比全球市場份額的20%。但行業(yè)也存在“散、亂”等情況，“不檢測出報告”“買證賣證”等不法行為還時有發(fā)生，嚴重影響檢驗檢測作為重要合格評定程序在質(zhì)量管理、市場流通和國際貿(mào)易方面“體檢證”“信用證”和“通行證”功效等的發(fā)揮。應立足產(chǎn)業(yè)實際，堅持系統(tǒng)觀念，進一步完善我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作體系，為規(guī)范檢驗檢測市場秩序，營造公平競爭市場環(huán)境，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，奠基堅實的工作基礎。

一、我國檢驗檢測行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）整體情況

新中國成立后，我國的檢驗檢測工作有了較大發(fā)展。1989年，《中華人民共和國進出口商品檢驗法》正式頒布，確立了檢驗檢測作為一項重要合格評定程序的法律地位。2003年，國內(nèi)檢驗檢測行業(yè)開始向民營資本開放。到2020年，全國共有各類檢驗檢測機構48900余家，全行業(yè)從業(yè)人員141萬人，年營業(yè)收入3585億元，年出具各類檢驗檢測報告近5.67億份。

（二）行業(yè)特點

1.規(guī)模以上機構數(shù)量占比小。我國從事檢驗檢測工作的機構數(shù)量眾多，其中多數(shù)是中小微企業(yè)。據(jù)市場監(jiān)管總局認可檢測司的統(tǒng)計，2020年，全國就業(yè)人數(shù)在100人以下的小微型檢驗檢測機構占檢驗檢測機構總數(shù)量的96.43%。另外，從營業(yè)收入看，全國規(guī)模以上的檢驗檢測機構數(shù)量僅占總量的13.11%，而營業(yè)收入達到5000萬以上的機構占比則不到2.45%。

2.區(qū)域分布總體不是很均衡。我國檢驗檢測機構主要分布在東南沿海地區(qū)、華中地區(qū)和西部地區(qū)，總體相對集中。據(jù)市場監(jiān)管總局有關部門的統(tǒng)計，在全國49000余家檢驗檢測機構中，山東、廣東、江蘇三省各有3000多家，另外還有接近總量40%的檢驗檢測機構分布在沿海的浙江、河北、遼寧以及華中的湖南、河南及西部的四川、陜西等地區(qū)。其他地區(qū)的檢驗檢測機構數(shù)量較少。這一點在已取得授權的國家質(zhì)檢中心方面也有體現(xiàn)。通過查詢市場監(jiān)管總局網(wǎng)站公布的國家質(zhì)檢中心名錄，截至2021年2月28日，在已授權的834家國家產(chǎn)品質(zhì)檢中心中，有116家分布在北京，78家分布在廣東、68家分布在江蘇、50家分布在上海、47家分布在浙江，這五省就占據(jù)了國家質(zhì)檢中心總量的43.05%。

3.專業(yè)服務能力不是很突出。我國檢驗檢測機構整體專業(yè)化程度較低，能力同質(zhì)化比較嚴重，多數(shù)機構只能提供符合性檢測，能提供專業(yè)化、深層次、一站式測試服務的機構較少。從服務的半徑看，2020年有接近73.38%的檢驗檢測機構僅能在本省區(qū)域內(nèi)提供檢驗檢測服務。從服務領域看，有一半以上的檢驗檢測機構業(yè)務集中在消費品檢驗檢測領域。而在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域和生命科學、人工智能等高技術領域，存在嚴重的“檢不了、檢不出、檢不準”情況，高端檢驗檢測能力供給嚴重不足。

4.違規(guī)出證情況仍時有發(fā)生。由于制度建設尚不健全，我國一些檢驗檢測機構對于出具檢驗檢測數(shù)據(jù)及結(jié)果所應承擔的法律責任缺乏清醒認識，也少存敬畏之心，導致業(yè)內(nèi)偷奸?；⒅剖奂僮C的情況并不難見。一些檢驗檢測機構經(jīng)常以漏檢項目或數(shù)據(jù)造假的方式來降低成本、獲得利潤，導致經(jīng)常出現(xiàn)機構出具檢驗檢測報告數(shù)量超過實際檢驗檢測能力的情況。據(jù)國家認監(jiān)委年會披露的數(shù)據(jù)，2020年，全國共檢查1.67萬家次檢驗檢測機構，其中就有近1/3的機構受到行政處罰和行政處理，有27家機構被撤銷、注銷資質(zhì)，有14起違法案件移交公安機關。

二、我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

為規(guī)范檢驗檢測行業(yè)秩序，促進公平競爭和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，我國建立了檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作體系。

（一）監(jiān)管制度

截至2021年，對于檢驗檢測行業(yè)的監(jiān)管，我國還沒有專門的法律法規(guī)，但在《計量法》《計量法實施細則》《大氣污染防治法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》和《認證認可條例》等法律法規(guī)中有相關的管理規(guī)定。而市場監(jiān)管總局等職能管理部門也出臺了《檢驗檢測機構資質(zhì)認定管理辦法》《檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章制度來對檢驗檢測行業(yè)加以規(guī)范管理。

（二）監(jiān)管機構

1980年，我國成立中華人民共和國進出口商品檢驗總局，負責相關檢驗檢測機構的監(jiān)管。2001年，我國組建了國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，并組建國家認證認可監(jiān)督管理委員會，承擔檢驗檢測機構相應監(jiān)管工作。2018年，根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》，國家認證認可監(jiān)督管理委員會職責劃入新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，負責統(tǒng)籌監(jiān)管全國的檢驗檢測工作。自此，全國各?。ㄊ?、區(qū)）市場監(jiān)管部門根據(jù)相關法律法規(guī)在市場監(jiān)管總局職能部門的統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)下負責做好本行政區(qū)域內(nèi)檢驗檢測機構及其行為的相關監(jiān)管工作。而各有關部門也依據(jù)相關法律法規(guī)承擔自身職能領域檢驗檢測機構的一些監(jiān)管工作。

（三）工作模式

2018年以來，市場監(jiān)管部門對檢驗檢測機構的監(jiān)督管理主要采取以下三種方式：一是按照《檢驗檢測機構資質(zhì)認定管理辦法》對各類檢驗檢測機構實施資質(zhì)認定行政許可；二是根據(jù)“雙隨機一公開”工作要求，利用飛行檢查、能力驗證、實驗室間比對、明察暗訪等方式，做好檢驗檢測機構的監(jiān)督管理，查處檢驗檢測機構的違法違規(guī)行為；三是根據(jù)國家“放管服”改革要求，推動檢驗檢測機構的市場化改革和整合。

三、我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作存在的問題

（一）制度建設需加強

截至2021年，我國還沒有專門針對檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)，只是在部分法律法規(guī)中有一些相關條款規(guī)定。這些條款規(guī)定對檢驗檢測機構的事中事后監(jiān)管作了一些相對籠統(tǒng)的說明，但對主體責任、行為規(guī)范和信用監(jiān)管等還缺少明確具體的規(guī)定。另外，這些部門規(guī)章本身立法層級較低，約束性不夠，震懾力度不強，導致部分檢驗檢測機構對其缺乏敬畏之心，時常出現(xiàn)違規(guī)操作和檢測程序不規(guī)范等行為，造成檢驗檢測報告出現(xiàn)質(zhì)量問題。

（二）責任體系需健全

檢驗檢測業(yè)務需求面廣、應用范圍大，在產(chǎn)品質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境保護、交通運輸、住房建筑、醫(yī)藥衛(wèi)生、農(nóng)林草漁和軍工信息等多個領域都發(fā)揮著重要作用。這些領域的職能管理部門也出臺了一些本領域檢驗檢測機構的專業(yè)準入要求和行為規(guī)定。不過，由于彼此之間職責劃分還不夠清晰，檢驗檢測行業(yè)的監(jiān)管工作出現(xiàn)了多頭管理、多頭許可的問題，某些領域還存在疊床架屋和相互推諉的情況。這同時也使得涉足多個領域的一家檢驗檢測機構有時需要向多個行政部門申請準入資質(zhì)，并接受多個部門的同質(zhì)化監(jiān)督，給生產(chǎn)經(jīng)營增加了成本。

（三）認定措施需優(yōu)化

根據(jù)《檢驗檢測機構資質(zhì)認定管理辦法》（質(zhì)檢總局令第163號，根據(jù)2021年4月2日《國家市場監(jiān)督管理總局關于廢止和修改部分規(guī)章的決定》修改），我國對檢驗檢測機構實施資質(zhì)認定的前置許可制度。在具體實施中，分為國家級和省級兩級實施。這種認定許可制度有利于凈化行業(yè)環(huán)境、防范行業(yè)風險，但也還存在一些有待繼續(xù)優(yōu)化之處。一是認定分國家級和省級兩級實施，沒有實行完全的轄區(qū)負責制，這容易使監(jiān)管工作的整體性被人為割裂；二是尚未形成明確的許可范圍目錄，“哪些管、哪些不管”并不明確，容易造成各省尺度把握不一；三是評審準則不夠完善，部分領域存在用行業(yè)標準替代評審準則的現(xiàn)象；四是評審工作的獨立性、公正性有待提高，需要進一步健全評審員回避規(guī)則和廉潔守則等。

（四）保障基礎需夯實

檢驗檢測工作專業(yè)性較強，服務過程重現(xiàn)難度較大，監(jiān)管中要坐實完整證據(jù)鏈不容易。因此，要做好行業(yè)監(jiān)管工作，離不開一支專業(yè)化、高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍。而在我國基層市場監(jiān)管部門中，既懂技術，又懂行業(yè)，還懂法律的復合型人才較少，普遍存在“人少、不專”情況，這導致對檢測檢測機構的監(jiān)管能力偏弱，不利于實現(xiàn)完整、全面的屬地監(jiān)管。另外，我國的“互聯(lián)網(wǎng)+檢測”平臺建設整體較為滯后，使得監(jiān)管部門很難及時精準掌握檢驗檢測機構的設備、人員、報告、體系建設等相關信息，不利于貫徹落實好智慧監(jiān)管和信用監(jiān)管等新型監(jiān)管要求。

四、完善我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作的建議

系統(tǒng)論觀點認為，任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合和簡單相加，在分析某一事物并推動其發(fā)展時要根據(jù)系統(tǒng)的本質(zhì)屬性使系統(tǒng)最優(yōu)化，重點考慮系統(tǒng)的整體性、關聯(lián)性、層次性和統(tǒng)一性。習近平總書記強調(diào)，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革綜合效能。應堅持系統(tǒng)觀念，牢固樹立“大市場、大質(zhì)量、大監(jiān)管”理念，圍繞促進行業(yè)發(fā)展“市場化、國際化、專業(yè)化、集約化、規(guī)范化”的目標導向，進一步改革完善我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作體系，著力營造公平競爭、規(guī)范有序的行業(yè)發(fā)展環(huán)境。

（一）加快制度建設步伐

我國有專門負責檢驗檢測行業(yè)管理的職能部門，但沒有專門的檢驗檢測行業(yè)法律法規(guī)。這樣一方面容易造成主管部門與其他職能部門之間職責不清，另一方面也影響形成監(jiān)管閉環(huán)。應注重工作的“整體性”，加快完善檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管制度建設，以良法保障善治。一是加快制定《檢驗檢測監(jiān)管條例》，提升檢驗檢測專門立法的層次，建立對檢驗檢測機構及行為的統(tǒng)一管理制度，進一步明確審批、監(jiān)管和責任劃分要求，為營造公平競爭的市場環(huán)境奠定法制基礎。二是做好新出臺的《檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法》的后續(xù)實施和評估優(yōu)化工作，強化檢驗檢測機構主體責任的落實，進一步規(guī)范其業(yè)務行為。三是完善全國認證與檢驗檢測監(jiān)管工作部際聯(lián)席會議制度，強化多元共治和協(xié)同執(zhí)法，共同打造檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管的閉環(huán)工作體系，解決困擾市場主體的行政執(zhí)法檢查過多過頻問題。

（二）完善資質(zhì)認定方式

《檢驗檢測機構資質(zhì)認定管理辦法》已做了修改完善，但一些“關聯(lián)性”措施還可以進一步優(yōu)化。一是制定全國統(tǒng)一的資質(zhì)認定目錄表，明確檢驗檢測機構資質(zhì)認定的實施范圍及不予認定的特定情況，以避免行政資源浪費和“畫蛇添足”。二是加快評審準則的修訂工作，解決國家級和省級評審要求不統(tǒng)一、評審員對評審技術細節(jié)把握難的問題，提升資質(zhì)認定工作的整體性和一致性。三是研究制定資質(zhì)認定評審人員的回避規(guī)則和廉潔守則，強化對評審員和考核和評審行為的過程監(jiān)督，確保資質(zhì)認定工作的嚴肅性和公正性。四是做好與財政部門的溝通，爭取將資質(zhì)認定評審支出列入各級政府的部門預算。五是健全資質(zhì)認定的強制退出機制，進一步明確哪些情況主管部門可以停止已獲認定機構的檢驗工作或撤銷其認定資質(zhì)。

（三）夯實監(jiān)管能力基礎

要做好檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作，離不開扎實的監(jiān)管能力基礎。應考慮強化基礎保障體系的“層次性”，加強監(jiān)管能力建設。一是制定檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作的“權責清單”，推進依法監(jiān)管、透明監(jiān)管和公正監(jiān)管，從而強化公眾監(jiān)督，規(guī)范權力運行。二是根據(jù)新制定的《檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法》編寫簡單易懂的執(zhí)法規(guī)程教材及實用指南，明確各種文本范式，以貼合監(jiān)管人員開展執(zhí)法工作的實際需求。三是健全檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的案例庫、專家?guī)?，為監(jiān)管人員提供更多參考借鑒，幫助解決各類疑難問題。四是建立監(jiān)管動態(tài)數(shù)據(jù)庫，強化全國監(jiān)管和監(jiān)測信息的采集，形成科學嚴謹、公正高效的數(shù)據(jù)鏈，強化大數(shù)據(jù)的應用和分析，為精準把關奠定基礎。五是開展崗位練兵活動和技能比武活動，培育“比學趕超”的濃厚氛圍，全面提升一線的監(jiān)管能力。

（四）提升執(zhí)法把關效用

監(jiān)管務求實效，要真正做到管得住、管得好，促進檢驗檢測行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。應著力加強工作的“協(xié)同性”，提升執(zhí)法把關效用，讓監(jiān)管跑在風險前面。一是加強日常監(jiān)督，既加大對機構檢測報告和原始記錄等的隨機抽查和比對量，也強化現(xiàn)場試驗、盲樣考核、授權簽字人現(xiàn)場問答等過程考核，持續(xù)考查已獲資質(zhì)認定機構是否持續(xù)保持認定的檢驗檢測能力。二是完善信息強制披露機制，要求檢驗檢測機構定期公布其所屬商業(yè)秘密外的其他檢驗檢測過程信息，以利各相關方充分了解并監(jiān)督其檢驗檢測行為的合法、合規(guī)性。三是強化風險預警體系建設，做好智慧監(jiān)管，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測、分析科學地確定檢驗檢測機構的風險類別和風險等級，并分門別類地采取各類風險防控措施，降低行業(yè)風險。四是做好檢驗檢測市場誠信體系建設，健全檢驗檢測機構信用“黑名單”制度，實施信用分級管理，同時推動機構失信行為記錄納入全國征信系統(tǒng)，以聯(lián)合相關部門實施聯(lián)合懲戒，倒逼相關主體強化行為自律。

我國檢驗檢測行業(yè)已實現(xiàn)長足發(fā)展，但還存在不少問題。為規(guī)范行業(yè)秩序、預防行業(yè)風險，我國建立了檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作體系，不過在制度建設、責任體系、監(jiān)管措施、保障基礎等方面仍存在不少短板。應貫徹落實習近平總書記關于加強工作系統(tǒng)性的重要指示，加快制度建設步伐，完善行業(yè)準入辦法，夯實監(jiān)管能力基礎，提升執(zhí)法把關效用，推動我國檢驗檢測行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展行穩(wěn)致遠。